Todo análisis de riesgo en una ciudad colombiana se enmarca en la Ley 1523 de 2012 y en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Este capítulo resume ese marco y dice dónde encaja cada producto del libro.
1. De la atención de desastres a la gestión del riesgo¶
Colombia creó en 1988 el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD), tras diferentes desastres, como organización interinstitucional formal. Fue uno de los primeros países de la región en adoptar una política pública integral sobre el tema Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, 2019. El análisis del Banco Mundial de 2012, anterior a la Ley 1523, señalaba que no existía todavía una política nacional de gestión del riesgo: la acción del Estado se guiaba por instrumentos de planificación, como el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y algunos documentos Conpes, sin la jerarquía para tomar decisiones de fondo ni definir las responsabilidades públicas y privadas en el territorio Campos G. et al., 2012.
En 2012, la Ley 1523 adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD), con los principios de descentralización, subsidiariedad, concurrencia y complementariedad institucional, de acuerdo con la Constitución de 1991, y orientó las acciones hacia el riesgo y sus causas más que hacia el desastre Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, 2019.
2. Procesos de la gestión del riesgo¶
La ley organiza la gestión en tres procesos Congreso de la República de Colombia, 2012, que el libro usa para ordenar las medidas de cada capítulo:
| Proceso | Qué incluye | Dónde está en el libro |
|---|---|---|
| Conocimiento del riesgo | Identificar escenarios de riesgo, analizar y evaluar el riesgo, monitorear y comunicarlo | Es el objeto de todo el libro |
| Reducción del riesgo | Intervención correctiva (sobre el riesgo existente) y prospectiva (evitar riesgo nuevo), y protección financiera | Filas «Reducción» de la sección 7 de cada amenaza |
| Manejo del desastre | Preparación, respuesta y recuperación | Filas «Manejo» de la sección 7 |
El análisis del Banco Mundial describe la misma estructura y distingue la reducción prescriptiva y correctiva de la restrictiva y prospectiva, y la retención y transferencia del riesgo mediante instrumentos financieros Campos G. et al., 2012. Esa distinción es la que usan las tablas de medidas.
3. Estructura institucional¶
Para una ciudad importan estos actores (ver ley):
| Nivel | Instancia |
|---|---|
| Nacional | Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), adscrita a la Presidencia, el Consejo Nacional y los comités nacionales de conocimiento, reducción y manejo |
| Departamental | Gobernación y consejo departamental de gestión del riesgo |
| Municipal y distrital | Alcalde, consejo municipal de gestión del riesgo y plan municipal de gestión del riesgo |
| Entidades técnico-científicas | IDEAM, Servicio Geológico Colombiano (SGC), IGAC, DANE, entre otras, que proveen los datos de amenaza y de exposición |
La UNGRD figura como unidad de la Presidencia en el análisis del Banco Mundial Campos G. et al., 2012. Colombia tiene 32 departamentos y 1123 municipios, dirigidos por gobernadores y alcaldes Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, 2019. El Índice Municipal del DNP usa justamente la existencia del consejo municipal, del plan municipal y de la estrategia de respuesta como medida de capacidad de gestión Departamento Nacional de Planeación, 2019.
4. Instrumentos que usan los análisis de riesgo¶
| Instrumento | Uso | Fuente |
|---|---|---|
| Plan de ordenamiento territorial (POT) | Debe incorporar el riesgo como determinante; los estudios de riesgo alimentan la zonificación | Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, 2019 |
| Plan de desarrollo | Debe incorporar la gestión del riesgo | Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, 2019 |
| Plan municipal de gestión del riesgo | Orienta conocimiento, reducción y manejo en el municipio | ver ley |
| Planes de gestión del riesgo de entidades públicas y privadas (PGRDEPP) | El Atlas los presenta como reglamentación del artículo 42 de la Ley 1523. La guía de PMGRD cita el Decreto 2157 de 2017 como directriz para esos planes; alcance exacto: ver decreto | Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, 2019Quintero Quintero et al., 2021 |
| Estudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgo para el POT | Escalas y detalle definidos por la reglamentación sectorial | Ver capítulos de amenaza (p. ej. movimientos en masa) |
El Atlas afirma que los planes de desarrollo y de ordenamiento deben incorporar el riesgo como determinante y la gestión del riesgo de manera integral, para corregir lo que generó el riesgo en el pasado y evitar generar riesgos nuevos Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, 2019. El análisis del Banco Mundial advierte brechas en el uso del suelo en cuencas y zonas urbanas, y en la articulación de los POT con otros planes Campos G. et al., 2012.
5. Dónde encaja cada producto del libro¶
| Producto de un análisis urbano | Proceso de la ley | Instrumento al que alimenta |
|---|---|---|
| Mapas de amenaza, exposición y vulnerabilidad | Conocimiento | POT, plan municipal |
| Curva de excedencia, PAE y pérdida máxima probable | Conocimiento, y protección financiera de Reducción | Estrategia de protección financiera |
| Escenarios con cambio climático | Conocimiento, y reducción prospectiva | Planes de desarrollo y de adaptación |
| Tablas de medidas por amenaza | Reducción y manejo | Plan municipal y estrategia de respuesta |
| Índice de vulnerabilidad social y capacidades | Conocimiento | Priorización territorial |
Esta tabla es criterio de método de este libro.
6. Colombia en el panorama del riesgo¶
El Atlas explica el riesgo creciente como construcción social: crecimiento desordenado y vulnerable de los centros urbanos, deterioro ambiental y problemas socioeconómicos (pobreza, desigualdad, desempleo, violencia, migración forzada) que llevan a asentarse en sitios susceptibles a eventos peligrosos Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, 2019. Añade que los municipios más afectados suelen ser los de menores niveles de desarrollo y gobernanza Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, 2019. De ahí que el libro trate la vulnerabilidad social y las capacidades como parte del análisis, y no como un anexo (Vulnerabilidad social y capacidades).
Pendiente¶
Contrastar con el texto oficial los artículos de la Ley 1523 (procesos, estructura del sistema, planes municipales, artículo 42 y análisis específicos de riesgo) y sus decretos reglamentarios.
Documentar la normativa de ordenamiento territorial que fija los estudios de riesgo (por ejemplo, la reglamentación sectorial de vivienda y territorio) con sus fechas.
Documentar el Plan Nacional de Gestión del Riesgo vigente y las políticas de cambio climático (plan nacional de adaptación, ley de cambio climático).
Añadir las normas sismorresistentes y de construcción (NSR-10) en un apartado propio, con enlace a Sismos.
- Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. (2019). Atlas de Riesgo de Colombia: revelando los desastres latentes. UNGRD.
- Campos G., A., Holm-Nielsen, N., Díaz G., C., Rubiano V., D. M., Costa P., C. R., Ramírez C., F., & Dickson, E. (Eds.). (2012). Analysis of Disaster Risk Management in Colombia: A Contribution to the Creation of Public Policies. The World Bank; GFDRR.
- Congreso de la República de Colombia. (2012). Ley 1523 de 2012, por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
- Departamento Nacional de Planeación. (2019). Índice Municipal de Riesgo de Desastres Ajustado por Capacidades. DNP.
- Quintero Quintero, G. A., Rivera Gutiérrez, D. A., Montenegro Hoyos, J., Torres Forero, B. Y., Montoya García, M., & Manrique Osorio, J. D. (2021). Guía metodológica para la formulación y actualización de planes municipales de gestión del riesgo de desastres (PMGRD). Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.